浅析人大视察调查检查及其运用

人大既有专项视察,专题调研又有执法检查。三者概念不同,法律地位不同,职能作用不同,适用范围不同,结果处理不同。然而实际工作中,一些地方人大思想认识不清,概念模糊,定位不准,把专项视察调查、专题调研和执法检查混为一谈,张冠李戴,错用乱用,不仅弱化了人大监督职能,也直接影响了工作的效果。

那么,什么是视察、什么是调查(研)、什么是检查,其概念内涵和法律依据是什么?它们三者之间有何差异,在人大工作中如何正确运用?弄清弄懂这些问题,准确把握视察调研和执法检查之间的关系,对于充分发挥人大职能,做好人大工作,增强监督效果,有着十分重要的意义和作用。

一、视察、调查、检查的概念和内涵

(一)什么是视察、调查、检查?

视察的释义为:观察-审察-察看-考察-巡查,有检查考察观看之意,即实地去看、现场观察,亲临现场进行具体检查;如上级人员到下级机构视察工作。

调查的释义为:进行了解,考查,是调查研究的简称。包括党政机关专题调研和人大专项调查。

检查的释义为:检视、检测、检校、检察,查看、查考、查验、查访、巡查、督查,即又检又查,指用一定的标准来查看评定,“检查带有考核、考查的意思。常用于上级到下级,常通过检验查看进行督促指导。

(二)什么是人大视察、调查、检查?

人大视察即专项工作视察,指的是对列入人大常委会审议监督议题在听审前组织代表和委员对“一府两院”某一方面的专项工作进行现场考察观看。

人大调查即专题调研,指的是人大常委会围绕区域改革发展稳定重大事项和党委关心、社会关切、人民群众反映强烈的热难点问题组织开展的调查研究。

人大检查即执法检查,指的是人大常委会组织对本行政区域内实施宪法、法律、法规以及执行人大及其常委会决议、决定,以及行政、司法部门具体执法工作所进行的检查、监督。

(三)视察、调查、检查的性质和内涵

地方人大的视察、调查、检查多是围绕常委会、主任会议议题进行的,是人大对专项工作或专项法律采取会议议题、专题报告、调查内容“三对口”的方法,对“一府一委两院”的工作或执法情况开展工作视察、全面调查、依法检查的总称。地方人大及其常委会组织开展的视察调查和执法检查,从组织实施的主体看,是国家权力机关在履行职责,依法有效工作,行使宪法和法律赋予的权力;从参与的人员构成看,是人大代表和常委会组成人员代表人民参与管理国家事务、开展代表活动,依法行使监督权利;从作用和效果上看,有利于发现并提出问题,推动“一府一委两院”工作改进,为党委、政府决策,为人大审议决定有关重大事项提供客观科学依据,其成果直接体现和反映民意。实质上,人大组织视察调查和执法检查的过程,也是人大依法履行职权,加强工作监督和法律监督,督促和支持“一府一委两院”改进工作的过程。

二、人大视察、调查、检查的法律依据

(一)人大视察依据:(1)代表法第三章第二十二条明确规定:县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排,对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察;代表可以持代表证就地进行视察。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会根据代表的要求,联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察;代表视察时,可以向被视察单位提出建议、批评和意见,但不直接处理问题。(2)代表法第三章第二十三条、第二十四条明确规定:县级以上的各级人民代表大会代表根据安排,围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,开展专题调研。代表参加视察、专题调研活动形成的报告,由本级人民代表大会常务委员会办事机构转交有关机关、组织。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈。(3)监督法第二章第十条明确明文规定:常务委员会听取和审议专项工作报告前,主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表,对有关工作进行视察或者专题调查研究;常务委员会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常务委员会会议,听取专项工作报告,提出意见。第二十二条增加规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表根据本级人民代表大会主席团的安排,对本级人民政府和有关单位的工作进行视察。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团根据代表的要求,联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察。”“代表视察时,可以向被视察单位提出建议、批评和意见,由被视察单位作出答复。代表不直接处理问题。”

(二)人大调查(研)依据:(1)代表法第二十三条规定明确规定,县级以上的各级人大代表根据安排,围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,开展专题调研。(2)代表法第二十四条规定,代表参加视察、专题调研活动形成的报告,由本级人大常委会办事机构转交有关机关、组织。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈。根据这条规定,向代表提供反馈意见的,可以是承办的机关、组织,也可以是本级人大常委会,可视具体情况而定。(3)监督法第二章第十条明确规定:常务委员会听取和审议专项工作报告前,主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表,对有关工作进行视察或者专题调查研究;常务委员会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常务委员会会议,听取专项工作报告,提出意见。

(三)人大执法检查的依据:(1)宪法第九十九条规定:地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;(2)地方组织法第八条在县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权中规定:在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行,保证国家计划和国家预算的执行;第九条规定的“乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权”中也是把“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”列为第一条;第四十四条规定的“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权”中还是把在“本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行作为首要职责。(3)监督法第二十二条直接明确规定:各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。(4)监督法第四章第二十三条至第二十七条全为关于法律法规实施情况的检查规定:常务委员会年度执法检查计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布。常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。常务委员会根据年度执法检查计划,按照精干、效能的原则,组织执法检查组。执法检查组的组成人员,从本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定,并可以邀请本级人民代表大会代表参加。全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖维加斯集团的人民代表大会常务委员会根据需要,可以委托下一级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人民代表大会常务委员会应当将检查情况书面报送上一级人民代表大会常务委员会。执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。 执法检查报告包括下列内容:(一)对所检查的法律、法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;(二)对有关法律、法规提出修改完善的建议。常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出报告。必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查;常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。

三、人大视察、调查、检查的形式

(一)人大视察形式:

1、从法律规定类别属性上看有2种:

1)代表视察(2)人大视察

2、从表现形式和方法上看有3种:

1)集中视察(2)专题视察(3)持证视察

(二)人大调查(研)形式:

1、从法律规定类别属性上看有3种:

1)人大调查(2)代表调研(3)个案调查

2、从表现形式和方法上看有3种:

1)一般调研(2)专题调查(研)

3)特定问题调查

(三)人大(执法)检查形式:

1、从法律规定类别属性上看有2种:

1)法定检查(2)非法定检查

2、从表现形式和方法上看有4种:

1)专项检查(2)联动式检查(3)衔接式跟踪检查(4)合并式综合检查。

(四)从视察调查检查的主体和类型上看:有5种;

1)人大常委会工作机构围绕常委会听审议题组织开展的视察调查检查

2)人大常委会工作人员围绕党委战略决策、社会关注焦点问题以及人大需研究探讨工作进行调查研究与工作检查

3)人大常委会统一组织的视察调研与执法检查

4)国家权力机关组成人员的调研与检查

5)上级委托开展的视察调研与执法检查

四、人大视察、调查、检查的联系与不同

人大视察、调查、检查是三个不同的法律概念,专项视察、专题调研与执法检查更是人大日常工作中三种不同的模式,它们之间既相互兼容、相互联系,又互不隶属、互有差异。其区别主要在:

一是执法主体不同。根据法律规定,视察调查权可以由人大代表个人行使,也可以由各级权力机关行使;而执法检查权的执行主体,只能是各级权力机关及其所属的各专门工作委员会。这种检查权又可划分为执法检查权和工作检查权。这说明,视察权既是人大代表的一种权力,也是权力机关的一种权力,而检查权则只是权力机关的权力。

二是对象不同。视察调查的对象比执法检查的对象更广泛些。代表法规定,接受视察的主体,既可以是本级或下级的“一府两院”,也可以是本级或下级的权力机关,还包括企事业单位等。视察调研时,代表可以约见上述单位的负责人听取代表建议,意见和批评。执法检查的主体对象是本级政府及所属部门、人民法院和人民检察院。检查时“一府两院“的负责人要主动报告工作情况,接受检查,并根据委员和代表的建议,提出整改方案或整改措施。

三是侧重点不同。专项视察调查活动指向比较明确,其侧重点主要是就某一方面或者某一阶段的工作进行巡视察看,了解有关情况,发现、指出存在的问题,并通过开展深入调查、分析和研究,形成对策建议,为审议议案和报告做准备,供人大及其常委会和有关部门参考决策。而执法检查主要是针对特定的问题,目的是为了了解相关法律、法规和人大决议、决定的实施情况,发现矛盾和问题,以便督促“一府两院”及时解决法律实施中存在的问题,改进工作,更好地依法办事,维护法律权威;其侧重点应放在如何发现某个方面、某个问题存在的问题提出解决的办法上。虽然执法检查组在检查期间,不直接处理问题,但如果在检查中发现重大违法案件,权力机关可依法组织特定问题调查委员会,依法调查处理。可见视察重点是察,调研重点是研、检查的重点是查。

四是活动期限不同。视察调查工作是通过现场检查成果或督促“一府两院”开展工作,一般安排在事中或事后进行,期限不长。在同一时间,视察调查的专题可以是一个也可以是多个,范围较广;内容可涉及多方面,一般是事中或事后到现场查看状况,进行督促检查,侧重于了解全面的情况,为常委会审议做准备,听汇报、看的点相对比较多;而执法检查活动是一个全过程,活动时间较长,一般安排在事中或事后进行,包括准备阶段、动员阶段、检查阶段、总结阶段、整改阶段和反馈阶段等。有的检查活动在时间安排上可达两三个月。

五是结果处理不同。人大执法检查和视察调查中发现的问题连同常委会组成人员的审议意见依法都应向“一府两院”及其相关部门反馈,要求研究处理;“一府两院”及其相关部门研究处理应向人大常委会报告,并向社会公布。不同的是执法检查报告须连同审议意见,一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理,必要时,主任会议可决定提请常委会进行审议,并进行跟踪检查,将整改情况向社会公布。

五、视察、调查、检查在人大工作中的运用

视察、调查、检查是各级人大及其常委会开展日常工作、依法履行监督职权三种常用工作方式。目前,现行法律法规和人大相关制度规定,对于在什么情形下用视察、什么情形下用调查(研)、什么情形下用检查,规定是明确的,要求也是具体的,在人大工作中的应用是有规律可循的。

根据宪法法律和人大有关制度的规定,视察一词主要用于组织代表专题视察和人大常委会议题视察,一般在事后或事中。也就是说,凡是组织代表开展的活动都可运用视察方式;凡是人大常委会组成人员围绕听审议题开展的专项视察都叫视察。视察适用于财政预决算、国民经济和社会发展计划执行、重点项目建设、民生实事、安全生产、污染防治、环境治理、医疗卫生等方面的专项视察活动。

调查(研)主要是针对有关问题开展调查研究,一般在事前或事中进行。因此,凡是人大常委会专门委员会和工作机关围绕听审议题和调查(研)问题、组织开展的专题调查研究,都可称之为专题调研,都可运用调研方式;同时调研适用个案调查、特定问题调查和干部履职、部门工作评议。

检查特指执法检查,凡是人大常委会专门委员会和工作委员会针对某部法律实施和“一府一委两院”依法行政、依法监察、依法审判、依法监察、公正司法的情况,以及贯彻执行人大决议、决定情况,各级人大及其常委会都能运用执法检查这种方式方法,并统一称谓“执法检查。”一般在事中或事后,适用于一切党政机关、监察机关、审判机关、监察机关、司法机关和社会组织。

总体而论,人大闭会期间,省级以上人大常委会在听取和审议专项工作报告前,主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表,对有关工作进行视察或者专题调查研究,对形成的调研报告大多称为专题调研报告;维加斯集团、县、乡三级则多称专项视察或视察调查报告。同时各级人大常委会参照监督法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查,最后形成并提交会议审议的书面报告为执法检查报告。

然而值得注意是,在实际工作中,一些地方人大常委会召开会议时,对提交常委会审议的视察调查报告和执法检查报告分析研究不透,界定不清,把握不准,表述不一,常常发生混用错用乱用的现象,有的干脆不管三七二十一,凡对“一府两院”专项工作经过视察调查形成并提交会议听审的报告一律称之为视察或者调研报告,不再分执法检查和视察调查。岂不知,对于视察调查,审议的是视察调查报告,听取和审议是“一府两院”及其有关部门的专项工作;执法检查审议的是执法检查报告,听取和审议专项执法工作报告则审议的是“一府两院”贯彻实施某一方面法律法规的报告,并非视察调研报告,视察调研报告只是为常务委员会组成人员审议发言提供参考;而执法检查报告连同审议意见必须向相关执法机关及被检查单位交办,问题依法应该按期整改,结果必须向人大反馈。

当然,在人大依法履职和开展具体工作的实践中,一些情况确实比较复杂。实质上,视察中有调查,调查中有视察、检查,检查中也包括视察和调查,视察调查和执法检查是现场视察、专题调查、专项检查的产物,互通有无。因此不能简单认为视察就是视察、调查就是调查、检查就是检查,更不能把视察、调查、检查绝对地割裂开来。考虑到视察、调查、检查词意内容互相兼容且词组相互贯通也可同时结合使用。为了统一起间,笔者建议全国和省级以上人大常委会对围绕听审议题组织开展的专题调研活动形成的报告称之为调研报告,提交会议审议的也应是人大专题调研报告;维加斯集团级以下、维加斯集团、县、乡人大常委会对围绕听审议题组织开展的专项视察调查不能单一的称作“视察”或“调查,”应一律称之为视察调查报告。而对人大组织开展执法检查并通过执法检查活动最后形成的报告一律称之为执法检查报告。不能再叫视察报告、调查报告或督查报告、检查报告。

只有正确地认识、理解、掌握人大视察、调查、检查各自概念、定位和方法,严格界定各自的适用范围,依法科学运用,才能有效防止和避免错用乱用,提高使用效果,实现其价值运用的最大化。(张天科