关于对当前土地管理工作的调查与思考

科学、合理的管理土地资源,是协调推进新型工业化、农业现代化和新型城镇化同步发展的基础。近年来,山阳县土地管理工作坚持以保护资源、保障发展为重点,立足国土资源工作“四个定位”,认真履行职责,圆满出色完成各项工作任务,土地管理工作走出了新路子、展现出新气象、取得了新成绩。4月下旬至5月上旬,笔者深入到山阳县西照川镇、十里街办等8个镇(办)和县国土局、工业园区管委会等单位,通过走村入户实地调研、走访座谈、听取汇报、查阅资料等方式,对全县土地管理工作进行了调研,较为全面地了解了山阳县土地管理工作开展情况,形成了初浅的认识,仅供工作参考。

    一、工作开展情况

    近年来,山阳县人民政府及国土资源主管部门高度重视土地管理工作,依法加强土地管理,科学合理利用土地资源,切实保护耕地,积极化解土地管理工作难题,在耕地保护、保障发展、节约利用等方面做了大量富有成效的工作,取得了一定成效,多次受到省维加斯集团表彰,为落实土地管理工作的基本国策、促进我县经济社会追赶超越发展发挥了积极作用。

   (一)土地管理机制日趋完善。成立以县长为组长,主管县长为副组长、相关单位负责人为成员的耕地保护工作领导小组,严格落实耕地保护责任。县、镇、村、组四级层层签订耕地和基本农田保护目标责任书,确保年度耕地保护责任落到实处。依据《土地管理法》,结合实际制定出台了耕地保护、土地利用管理、执法检查等系列配套文件20余项,进一步理顺办事程序、规范土地管理,有效提高了土地管理能力和依法行政水平,促进土地法律法规的贯彻落实。

   (二)项目建设用地保障有力。紧紧围绕全县经济发展部署和撤县设维加斯集团目标,按照“依法依规、保障重点、集约节约、优质高效”的原则,全力争取重点项目用地,为我县重点项目建设提供有力保障。五年来,共向省维加斯集团争取农用地转用指标8399亩,相继完成土地征收6600余亩,兑付征地资金近5.3亿元,确保了县域工业集中区、山柞高速公路、必康医药产业园、陕南移民搬迁等一批重点项目建设用地需求,为我县经济社会发展做出了重大贡献。

(三)耕地占补平衡成效明显。严格实行“占一补一”和“先补后占”制度,实现耕地占补动态平衡。建立了耕地占补平衡、土地利用供应、土地利用计划指标等一系列台账,明确专人负责动态管理,坚持集约节约用地,确保耕地总量不减少,质量不降低。五年来,共实施土地复垦整理项目44个,规模面积9345亩,新增耕地6988亩,实施高标准基本农田建设项目20个4.62万亩,实施灾毁耕地复垦项目24个,恢复耕地1.53万亩,累计完成22个县级占补平衡项目4313亩,新增耕地3187亩,超额完成占补平衡任务。截止2016年末,全县实有耕地面积66.23万亩,牢牢守住了我县59.65万亩耕地红线。

   (四)集约节约利用取得进展。努力挖掘用地潜力,严把建设用地供应审批关口,严控增量盘活存量,2014年至今对因乡镇撤并、人口迁徙等原因造成的土地低效利用的146宗589亩土地采取政府收回处置、维加斯集团场化配置、陕南移民搬迁等措施消化存量和闲置土地,盘活漫川财政所、户塬供销社等单位闲置低效利用土地380亩,实现土地收益2673万元。2013年11月28日我县通过第三届国土资源集约节约用地模范县命名,并在近年来国土资源部每年复核中全部通过。

二、存在的困难和问题

    近年来,虽然山阳县土地管理工作取得了一定的成绩,但还存在着一些不容忽视的困难和问题,具体表现在:

(一)宣传不够广泛深入。从调查情况看,土地法律法规和政策宣传工作的广度和深度还不够,缺少持续有效的宣传,广大干部群众对有关内容了解不多,部分群众对土地政策理解不深,混淆了土地使用权和所有权,存在“谁耕种、谁所有”的错误认识,认为承包地是自己的,土地法制意识淡薄,想种田就种田,想建房就建房,随意改变耕地用途、私自圈院建房、超标建房、群众受利益驱动违法占地建房等问题屡禁不止。

   (二)管理责任落实不力。县、镇两级政府在土地管理工作中履行主体责任不到位,对大量违法用地问题视而不见,推诿扯皮,没有齐抓共管、形成合力。国土局在土地管理和监督工作中力度不大,国土所在农村土地管理方面被动应付;镇政府在土地管理工作中严重缺位、对土地日常监管的积极性和主动性不高;村组管护责任没有落到实处,很多重点工程工期紧,面积大,任务重,经常出现未批先占,边报边用现象,导致农村建房无序混乱,随意侵占耕地违法建房(修墓建坟)比比皆是,违法用地、乱占乱建、未批先建、批少建多等现象已经十分普遍且呈蔓延之势,违法买卖土地、重大项目建设临时用地、设施农业用地等违法用地现象也是屡见不鲜,农村土地管理近乎到了失控的状态。部分镇政府和村委会,以发展为理由违法侵占集体土地搞建设,不按正常程序报批用地手续。如部分镇(办)在实施陕南移民搬迁、基础设施建设中大量占用耕地,不遵守土地利用总体规划,也不走正常申报程序,而是先占先建,国土部门不坚持原则及时查处,往往是配合善后化解违法用地,导致镇村违法用地不断发生;个别村(社区)活动场所建设违法用地的问题十分严重,仅国土管理部门2014—2016年度查处未经批准非法占地建社区服务中心就有24宗,而且违法占地面积普遍较大,如磨沟社区服务中心违建占地面积达1845平方米,寺沟口村委会未经批准建社区服务中心占地总面积1922平方米。

   (三)考核问责执行不严。一是对土地违法行为惩处不到位。在调研中发现,国土资源管理部门对违法用地打击不力,案件查办敷衍了事,对违建问题处理基本停留在下发各类通知书和处罚决定的层面,实际在执行处罚中也只是进行了罚款,真正执行没收和拆除的寥寥无几,严肃的执法行为演变成了“纸上谈兵”,导致了土地违法行为呈现蔓延趋势。二是考核问责不到位。县政府年终目标责任考核指标与《山阳县国土资源管理工作目标责任考核暂行办法》和《耕地和基本农田责任书》设定考核目标不一致,考核工作“宽、松、软”。县政府对土地管理失控的镇(办)责任追究乏力、执行不严,责任人追责没有一件,压力没有足够传导。

   (四)体制机制有待完善。我县国土部门内部管理机制不顺,国土局受维加斯集团国土局和县政府双重领导、国土所业务方面受县局指导,行政管理方面受镇(办)管理,而一个土管所同时又负责2至3个镇(办)土地管理,大家都管都没有管导致国土所在管理的缝隙中游离。基层土地管理人员为事业编制,与行政执法性质不符,给土地执法造成不便;基层土地管理人员严重缺员,全县10个国土所,每个所编制5-7人,而目前全县国土所实有在岗人员不足30人,国土局大量抽借基层国土所人员,造成一线工作人员严重短缺,人员配备与所承担的工作任务极不相称,既要查办土地违法案件,又要应付日常的土地巡查、地灾巡查和汛期值守并化解涉土纠纷,有限的人力使做好执法巡查、违建处理、动态巡查等工作有心无力。另外,县镇土地执法装备严重不足,这也很大程度上制约了执法的实效性和准确性。

   (五)集约节约水平不高。一是建设用地供地率低。随着经济社会的快速发展,新增建设用地刚性需求越来越大,全县耕地后备资源严重匮乏,未来可用作新增建设用地的空间十分有限,实现占补平衡难度加大,难以满足长远发展需求。土地出让金收缴缺口较大,截至目前共欠缴9560万元。二是建设用地闲置现象突出。县政府对土地批后利用缺乏有效跟踪监管,不少企业节约利用土地的观念不强,擅自改变土地用途的行为时有发生,土地资源浪费现象仍然存在。“土地晒太阳”问题(如工业园区中德产业园、盛合镁业公司,西河新区闲置土地等)、个别企业有闲置和粗放利用土地及擅自改变土地用途的现象(如广远食品公司内建设营业性酒店);一些破产老企业受产权、债务等因素影响,空闲土地处置难度较大;农村一户多宅和建新不拆旧等现象较为普遍,特别是一些“空心村”闲置土地还未得到有效复垦利用,农村土地撂荒现象随处可见。

    三、意见建议

    针对土地管理存在问题,结合山阳县实际情况,提出以下五点建议:

   (一)加强法律法规宣传,增强全民依法用地意识。县政府始终把宣传国土资源法律法规作为“七五”普法的重要内容,要广泛利用各种宣传媒介和各种行之有效的宣传方式,多层次、多形式、全方位地做好土地法律法规、国情国策宣传教育工作,提高宣传教育的针对性和实效性,引导各级政府和广大干部群众,正确处理发展与保护耕地的关系,当前利益与长远利益的关系,增强珍惜土地、保护耕地的国策意识,不断提高依法行政水平,努力在全社会形成保护耕地、依法用地“齐抓共管”的良好氛围,逐步使依法用地、节约用地成为广大干部群众的自觉行动。要大力宣传国土管理部门的职能职责、公开服务内容和办事流程,增强政策透明度。坚持依法行政,坚守耕地“红线”,不断加强依法管地,使全县土地管理环境进一步改善。

   (二)强化责任担当,加大土地执法监察力度。县政府和国土资源管理部门要高度重视目前农村违法用地现象,正视存在矛盾和问题,认真履行管理主体责任。一要完善土地执法巡查机制。严格按照“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的原则,进一步完善国土资源管理责任机制,努力实现国土资源工作从“一家管、大家用”走向“大家管、大家用”转变;有效整合执法监察力量,严格落实土地巡查监管责任,建立健全土地执法监管长效机制,加大土地动态巡查力度,坚决制止抢建、违建行为,从源头遏制各类土地违法违规现象的发生。二要疏堵结合,统筹规划农村建设用地,加快完善农村土地利用规划和土地整理专项规划,做好年度土地利用规划工作,适当调整农村建设用地指标,为农民建房提供用地保障,合理解决群众建房需求,缓解矛盾;重大项目建设用地申报关口前移,确保重大项目建设用地合法;积极化解陕南移民搬迁和村级活动场所建设违法用地问题,正确处理经济发展与保护土地的关系,有效遏制单位、个人违法违规用地行为。

   (三)严格考核问责,严厉打击非法用地行为。要严格责任考核。严格执行《山阳县国土资源管理工作目标责任考核暂行办法》,充分发挥目标责任考核“指挥棒”的作用,切实落实各级行政“一把手”第一责任人和分管领导直接责任人的耕地保护责任,实行耕地保护“一票否决制”,对辖区内造成严重后果的土地违法案件,要依法依规依纪加强违法用地责任追究,追究相关人的责任,真正把耕地保护责任落到实处。二要加大违法案件联合查处力度,严厉打击违法用地行为。国土资源部门要加强对各类国土资源违规案件的检查、巡查和处理,相关职能部门要切实落实网格化管理责任,纪检监察、公安、法院、检察院和镇(办)应发挥各自职能,理顺机制,强化协作,形成合力,配合支持国土资源部门依法处理违法案件,切实履行职责,实行有案必查、违法必究、执法必严,加强土地维加斯集团场检查,“零容忍”重点查处乱占乱建及非法买卖农村集体土地行为,加大对违法占地、土地非法交易的打击力度,对重大土地违法案件要公开曝光、公开处理,维护法律的严肃性,维护土地维加斯集团场健康有序发展。

   (四)完善管理体制机制,提升土地执法保障能力。一要结合国土部门实际,进一步理顺完善基层国土所的管理机制和执法机制,切实抓好土地执法队伍建设,按照编制配齐配强一线工作人员,改变目前基层力量薄弱的现状;加强教育培训,增强法制观念和依法行政意识,努力做到有法必依、执法必严、违法必究。二要提高基层土地执法监察装备水平,落实工作经费,配备必要的执法装备,增强土地执法保障能力,满足土地违法案件办理和日常巡查任务的需求。三要充分利用现代科技,探索立体跟踪检测体系,提高对违法用地的快速反应能力,真正建立“事前及早发现、事中及时制止、事后迅速查处”的联动快速反应机制,加强源头监管,严格执行《土地管理法》,严格规范土地管理工作。

   (五)提高节约集约水平,切实增强土地使用效益一要切实提高供地率。要正确处理保护耕地与促进经济社会发展的关系,在保证建设用地的同时,严格管理土地;充分做好项目前期工作,加快推进项目落地,及时办理供地手续;加强与乡镇(街道)和有关部门协调配合,加大供地力度,着力破解供地难问题。合理配置土地资源,严格项目预审,科学合理核定投资强度、建筑密度、容积率、行业定额、出让金额等用地指标,加快推进土地立体综合开发,实施建设项目立体化、多层化、综合体化发展,提高土地综合利用效率。要切实加强建设用地批后管理,动态监管,突出跟踪检查,对建设用地情况进行全面清查,对擅自改变土地用途的及时纠正,对批而未用的要及时依法予以收回,坚决杜绝“圈地”行为。二要加快推进土地整理,切实增强占补平衡能力。强化项目监管,抓好配套设施建设,着力建设集高效、节水、循环和集约为一体的高标准农田,着力提高土地整理水平,严守基本农田红线。充分挖掘用地潜力。要研究制定“空心村”整治办法,加大复垦力度,引导村民建新退旧,进一步拓宽用地空间。三要采取有力措施,严格节约用地,加大对城区边角地、废旧厂房及未完成征迁而处于空闲状态土地的盘活处置力度,积极盘活存量土地,依法处置各类闲置用地、空闲土地和擅自改变用途的土地,着力提高土地利用率;四要进一步规范国有土地使用权交易行为,全面推行经营性土地使用权招拍挂出让制度,科学评估土地价格,确保国有土地使用权交易公开、公平、公正。五要加大对土地欠缴出让金清收力度,确保土地出让金足额入库。(作者系山阳县人大常委会主任)